Mit den beiden Vorlagen zur polizeilichen Abfrageplattform (POLAP) wollen Bund und Kantone den polizeilichen Datenaustausch grundlegend neu organisieren. Dieses Ziel verfolgen sie parallel mit einer Bundesvorlage respektive mit einem Konkordat der Kantone. Die beiden Vorlagen beabsichtigen einen tiefgreifenden Systemwechsel – weg von gezielten Auskünften im Einzelfall, hin zu systemübergreifenden, standardisierten und damit äusserst weitreichenden Datenabfragen mit erheblichen Risiken für Grundrechte, Kontrolle und Datenschutz. Konkret: Durch POLAP könnte eine Polizistin bei einer gewöhnlichen Verkehrskontrolle im Kanton Zürich unter anderem sehen, dass die kontrollierte Person im Kanton Genf im Zusammenhang mit einem früheren Suizidversuch registriert ist. Mit anderen Worten: Die vorgesehenen Datenzugriffe stehen in einem offensichtlichen Missverhältnis zu dem, was im konkreten Fall tatsächlich nötig wäre. Die Digitale Gesellschaft lehnt sowohl die Bundesvorlage (Stellungnahme) als auch den Konkordatsentwurf (Stellungnahme) entschieden ab.
Der Wunsch nach einem effizienteren polizeilichen Datenaustausch treibt die Schweizer Politik schon länger um. Begründet wird dies damit, dass den Behörden derzeit geeignete Instrumente zur Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität fehlten. Nachdem ein erster Versuch, eine umfassende POLAP mittels Konkordat zu errichten, 2024 aufgrund starker Bedenken der Öffentlichkeit sowie erheblicher rechtlicher Mängel scheiterte, geht das Vorhaben nun in die nächste Runde.
Die parallel stattfindenden Arbeiten im Bund und den Kantonen zeigen einerseits das Bestreben der Politik, das Vorhaben möglichst umfassend abzusichern. Andererseits ist dies Ausdruck der kompetenzrechtlichen Ausgangslage, die es aktuell weder dem Bund noch den Kantonen erlaubt, eine umfassende POLAP im Alleingang zu realisieren. Bereits dies lässt die Grössenordnung und Tragweite des Vorhabens erahnen.
Beide Vorlagen verfolgen das Ziel der Schaffung einer gemeinsamen polizeilichen Abfrageplattform, an die Informationssysteme von Bund und Kantonen angeschlossen werden. Der Bund will dies durch die Revision von Art. 57 der Bundesverfassung (BV) sowie durch eine umfassende Revision des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) erreichen. Die Kantone verfolgen das Ziel mittels interkantonaler Vereinbarung bzw. einem Konkordat. Mit dem Vorhaben wollen sie einen Paradigmenwechsel vollziehen: An die Stelle gezielter Amtshilfeersuchen im Einzelfall soll im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit ein standardisiertes Abrufverfahren treten. Behörden müssten Auskünfte damit nicht mehr jeweils bei der zuständigen Stelle einholen, sondern könnten mit einer einzigen systemübergreifenden Abfrage Einsicht in die angeschlossenen Systeme nehmen.
Das System der POLAP lässt sich nicht rechtskonform ausgestalten
Das zentrale Problem der POLAP liegt im Konzept selbst. Eine systemübergreifende Abfrageplattform, die mit einer einzigen Abfrage den Zugriff auf eine Vielzahl polizeilicher Informationssysteme ermöglicht, lässt sich kaum mit den Anforderungen an eine verhältnismässige und datensparsame Datenbearbeitung in Einklang bringen. Das bisherige System der Amtshilfe hält Behörden dazu an, Informationen gezielt und begründet im Einzelfall einzuholen – und ist damit Ausdruck rechtsstaatlich gebotener Verhältnismässigkeit. POLAP kehrt diese Logik um: An die Stelle der einzelfallbezogenen Prüfung tritt ein automatisierter Zugriff auf möglichst viele verfügbare Daten. Ob eine Datenbearbeitung rechtmässig, erforderlich und verhältnismässig ist, lässt sich jedoch regelmässig nur im konkreten Kontext beurteilen. Ein automatisiertes Abfragesystem ist strukturell nicht in der Lage, eine sinnvolle Auswahl zu treffen – und offenbart damit ein grundlegendes konzeptionelles Defizit.
Dieses Problem verschärft sich, weil die Vorlagen in unterschiedlichsten Kontexten sehr weit gefasste Zugriffsrechte vorsehen. Das lässt sich an einem Beispiel illustrieren: Nach Massgabe des Konkordatsentwurfs wäre es etwa im Zuge einer gewöhnlichen Verkehrskontrolle möglich, auf Datenkategorien zuzugreifen, die weit über das für die Kontrolle Erforderliche hinausgehen. So könnten konkret unter anderem biometrische Daten, Informationen über Straftaten oder Daten im Zusammenhang mit einer früheren Opferstellung der kontrollierten Person eingesehen werden. Selbst Übertretungen könnten zumindest als solche sichtbar werden. Damit dürfte kaum die Rede davon sein, dass sich die Vorlage – wie im Bericht zum Konkordat betont – am «Need-to-know»-Prinzip orientiert.
Etikettenschwindel
Die POLAP wird primär mit der Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität begründet. Die konkrete Ausgestaltung in beiden Vorlagen zeigt jedoch: Es geht bei weitem nicht nur um schwere Kriminalität. Erfasst werden sollen auch Bagatellfälle – selbst Übertretungen können zumindest als solche sichtbar werden durch eine Abfrage in der POLAP. Weshalb solche Informationen zur Terrorismusbekämpfung oder zur Bekämpfung organisierter Kriminalität erforderlich sein sollen, ist nicht ersichtlich.
Gleichzeitig wird der Kreis der einbezogenen Datenbestände weit über Daten im Zusammenhang mit Straftaten hinaus geöffnet. Unter dem offenen Begriff der «inneren Sicherheit» sollen etwa auch Daten aus migrations- oder verkehrsbezogenen Informationssystemen erfasst werden. Damit fallen die politische Begründung und die tatsächliche Reichweite des Vorhabens deutlich auseinander. Ein derartiges Vorgehen ist intransparent und rechtsstaatlich kritisch.
Die POLAP unterläuft den Schutz besonders schützenswerter Personendaten
Bei den Daten, die über die POLAP abgerufen werden, handelt es sich vielfach um sensible Informationen, die als «besonders schützenswerte Personendaten» im Sinne des Datenschutzgesetzes (DSG) gelten und damit eines besonderen Schutzes bedürfen. Zugriffe auf solche Daten und weitere Datenbearbeitungen sind nur unter engen Voraussetzungen erlaubt. Genau diese Voraussetzungen droht POLAP zu unterlaufen: Die Vorlagen stützen weitreichende Grundrechtseingriffe auf sehr offene gesetzliche Grundlagen und ermöglichen Zugriffe, die deutlich über das hinausgehen, was im Einzelfall tatsächlich erforderlich ist. Die Vorlage spielt den Grundrechtsschutz gegen die angebliche Notwendigkeit einer verbesserten Polizeikooperation aus – dies darf nicht hingenommen werden.
Rechtliche Vorgaben lassen sich kaum einhalten
Ein weiteres grundlegendes Problem der POLAP besteht darin, dass Daten, die in einem bestimmten Rechtsrahmen erhoben wurden, in einem neuen Kontext weiterverwendet werden sollen. Die Daten stammen aus unterschiedlichen Quellsystemen und unterliegen jeweils dem auf das Quellsystem anwendbaren Recht. Die abrufende Behörde müsste bei einer einzigen Abfrage also gleichzeitig verschiedenste Rechtsgrundlagen beachten. Das ist kaum praktikabel. Besonders problematisch wird es, wenn Daten in ein anderes Zielsystem übernommen werden: Dann drohen Inkonsistenzen, etwa weil Änderungen, Berichtigungen oder Löschungen, die im Quellsystem vorgenommen wurden, nicht zuverlässig nachvollzogen werden. Gerade bei polizeilichen Daten, die oft vorläufig oder rasch veränderlich sind, ist das äusserst problematisch. Werden etwa Daten zu einem hängigen Strafverfahren aus einem kantonalen Quellsystem in das Zielsystem eines anderen Kantons übernommen, stellt sich die Frage, wie spätere Änderungen zuverlässig nachgeführt werden sollen. Es ist nicht ersichtlich, wie sichergestellt werden soll, dass beispielsweise die Einstellung eines Verfahrens auch im Zielsystem nachvollzogen wird. Dazu kommt, dass sich die Einhaltung der massgebenden Rechtsgrundlage kaum wirksam kontrollieren lässt. Damit würde die Rechtsposition Einzelner erheblich geschwächt.
Ungenügende Rechtsgrundlagen und fragwürdige Kompetenzverschiebungen
Beide Vorlagen weisen erhebliche Mängel bei den gesetzlichen Grundlagen auf. Besonders deutlich zeigt sich dies in der Bundesvorlage: Der Bundesrat soll per Verordnung bestimmen können, welche Informationssysteme des Bundes mit «Bezug zur inneren Sicherheit» an POLAP angeschlossen werden. Dabei handelt es sich nicht um eine blosse technische Detailfrage. Es geht darum, welche Datenbestände künftig mit einer einzigen Abfrage erschlossen werden können. Eine derart offene Delegationsnorm wird dem Legalitätsprinzip nicht gerecht und ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten besorgniserregend.
Dazu treten kompetenzrechtliche Probleme: Die POLAP tangiert in ihrem beabsichtigten Ausmass sowohl Kompetenzen des Bundes als auch der Kantone. Aus diesem Grund beabsichtigen die Vorlagen mehrere Kompetenzverschiebungen – etwa indem der Bund neu im Bereich der kantonalen Polizeihoheit legiferieren können soll oder indem künftig den Kantonen Rechtsetzungsbefugnisse im Bereich des Strafprozessrechts zukommen sollen. Diese Änderungen greifen tief in die bestehende kompetenzrechtliche Architektur ein und führen insbesondere dazu, dass die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Abgrenzung zwischen kantonaler Polizeihoheit und bundesrechtlicher Strafverfolgung unterlaufen wird.
Sachfremde Erweiterungen im Windschatten der POLAP
Gerade die Bundesvorlage beschränkt sich nicht auf die Schaffung von POLAP, sondern verknüpft das Vorhaben mit zahlreichen weiteren materiellen Änderungen in verschiedenen Bundeserlassen, die zur Realisierung der POLAP nicht notwendig sind. Besonders problematisch ist die quasi beiläufige Revision der Strafprozessordnung (StPO): Mit dem neuen Art. 211a VE-StPO sollen den Kantonen Rechtsetzungsbefugnisse für Fahndungsmittel eingeräumt werden, soweit diese nicht bereits bundesrechtlich geregelt sind.
Dies soll den Kantonen ermöglichen, die automatisierte Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) auch dann in ihren jeweiligen Polizeigesetzen zu regeln, wenn deren Einsatz nach seinem Schwerpunkt der Strafverfolgung dient. Genau dies steht jedoch im klaren Widerspruch zur aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts: In BGE 151 I 137 hielt es fest, dass solche Instrumente nach ihrem Schwerpunkt zu beurteilen sind und bei überwiegend strafprozessualem Zweck bundesrechtlich geregelt werden müssen.
Mit dieser Änderung bewegt sich der Gesetzgeber ausserhalb des eigentlichen Regelungsgegenstands der POLAP-Vorlage. Die AFV hat mit der Schaffung einer gemeinsamen polizeilichen Abfrageplattform kaum etwas zu tun. Dies wiegt umso schwerer, als es sich bei der AFV um ein politisch äusserst brisantes und kontrovers diskutiertes Thema handelt. Damit würde im Windschatten der POLAP ein hochumstrittenes und grundrechtssensibles Instrument abgesichert, das in keinem offensichtlichen Regelungszusammenhang mit dem Hauptvorhaben steht. Dieses Vorgehen ist intransparent, rechtsstaatlich fragwürdig und Ausdruck eines unsauberen Gesetzgebungsprozesses.
Fazit
Die Digitale Gesellschaft lehnt das gesamte Vorhaben zur Realisierung der POLAP – sowohl die Bundesvorlage als auch das Konkordat – entschieden ab. Anstelle der geplanten Einführung eines umfassenden Abrufsystems ist am bisherigen System der Amtshilfe festzuhalten, zumal allfällige Effizienzgewinne kein umfassendes Abfragesystem voraussetzen. Vielmehr sollten Bund und Kantone prüfen, inwiefern sie das bestehende System der Amtshilfe zeitgemäss digitalisieren und organisatorisch verbessern können. Gegenüber einem direkten Online-Zugriff wäre ein solcher Ansatz deutlich milder, weil die Datenbearbeitungen weiterhin fallbezogen, begründungspflichtig, dokumentiert und kontrollierbar bleiben. Bevor ein derart weitreichender Systemwechsel vollzogen wird, sind solche weniger eingriffsintensiven Alternativen ernsthaft in Betracht zu ziehen.
Die Frist für Stellungnahmen zum Konkordat endete am 30. April 2026, zur Bundesvorlage können noch bis zum 26. Mai 2026 Stellungnahmen eingereicht werden. Die Digitale Gesellschaft ruft dazu auf, diese Möglichkeit zu nutzen und kritische Stellungnahmen zur Vorlage einzureichen.
Stellungnahmen: